审计视角下专项债发行阶段的问题与建议
专项债是政府融资的重要渠道,随着其规模的不断增大,问题也逐渐显露。当前全国审计发现的问题虽然大部分都集中在运营和资金使用方面,但追本溯源还是在发行阶段。通过对市县级地方政府专项债发行阶段进行研究,把项目储备、前期准备、申报入库三个阶段中存在的问题进行了详细分析,并提出能够有效应对的相关建议措施。
一、专项债发行现状
据统计,2023 年全国专项债额度为38000亿元,截至2023年10月19日,年内地方政府发行新增专项债35291.3亿元,发行进度约93%。
发行量方面,近些年专项债的规模趋于平稳。2015 年发行首年仅融资 959 亿元,2020 年增至36019 亿元,6年间增长了37.5倍;2020年之后的三年,专项债的发行额都相对稳定地控制在3.5到4万亿元左右。
发债项目投向方面,民生类基建项目占据主导地位。2023 年市政和产业园区基础设施类占比32.5%,交通基础设施类占比17.7%,社会事业类占比14.6%,保障性安居工程占比12.4%,前四类项目合计占比高达77.2%。
各省份发行规模方面,广东、山东、四川发行金额位列全国前三,合计8527.7亿元,占比24.2%。广东发行量最大,与其经济实力相匹配;山东与四川作为新兴经济体,区域发展动力强劲,中央支持力度也较大。
二、基于审计视角分析市县级地方政府专项债发行阶段的问题
专项债发行阶段主要涉及项目储备、项目前期准备、项目申报入库以及额度批复下达。由于额度批复下达阶段的权利和工作内容主要集中在国家和省级发改、财政部门,市县级参与度较低,本文重点讨论前三个阶段市县级地方政府发行专项债过程中存在的问题。
(一)项目储备阶段
1.项目设计缺乏价值,谋划难度加大
前期在国家政策推动下,各地政府专项债申报数量大幅增加,部分地方政府为了提高通过率,抱着“应报尽报”的态度粗放式管理,谋划的储备项目比较粗糙和仓促,多有疏漏和差错。近些年,全国发债额度日趋稳定,对项目质量要求越来越高,谋划新项目的难度在增加。相关审计发现的问题有为抢占专项债额度虚假申报项目;申请计划与实际投资需求不符;同一项目多次申报失败等。
2.项目投向偏离政策要求,资源匹配度低
专项债的投向是动态调整的。2017年国家首先试水土地储备和收费公路2个领域;2019年土地储备、房地产、商业化产业项目被列入负面清单,确定了交通基础设施、能源、水利等9大专项债基本领域;2022 年又新增“新型基础设施、新能源”领域。上述可见国家政策调整之快之细,而领域又是专项债筛选首要指标,一旦偏离中央动向,选错领域,项目成功的概率会极大降低。
另一方面,部分市县级政府受当地资源和经济体量等多方面条件限制,可投向领域比较狭窄,无法参与如铁路、天然气管网和储气设备等国家重大战略项目,地方政府为获取资金,可能会出现申报内容与实际用途不一致的情况。相关审计发现的问题有违规将商业项目或已完工的项目重新打包申报专项债;产业园项目政府用作办公楼“以租代建”兴建楼堂馆所;违规将专项债项目资产作为抵押物融资增大债务风险等。
3.缺乏有效激励,申报积极性不高
专项债申报涉及资料准备、论证和编写收益平衡方案等,工作量较大,流程复杂,后续检查、巡视等关注度高,且部分基层单位缺乏具有专业项目管理经验的人员,申报工作积极性不高。相关审计发现的问题有未完成项目申报责任目标;发改与财政部门责任界定不清;工作交接不当导致资料不完整等。
(二)项目前期准备阶段
1.论证缺乏深度,可行性存疑
一是调研不够充分。前期各项审批工作包括可研批复、建设规划、征地拆迁、安评意见等,上述任何一环节未作充分调查无法落实都会导致项目进入实施阶段后在进度、质量和绩效等各方面达不到预期要求。二是风险分析不足。部分可行性分析内容缺少对相关市场预测数据,未对市场的现有需求和供给能力给予科学合理的定量分析,有些项目仅重视收益论证,缺乏对环保、节能、技术条件等方面的分析,或是有一定分析但未能达到相关行业技术标准。相关审计发现的问题有建设项目未能获取林地批复;定制厂房项目因环评不达标建成后企业未进驻;文旅项目因地理位置及交通状况建成后长期荒废等。
2.收益“表里不一”,存在隐形风险
专项债是以有一定收益的公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券,但由于其公益属性,一些项目自身很难产生足够的收益,申报单位为了能够成功发行,会通过“包装”让项目看起来有亮眼的收益表现,但是这些数据来源的真实性、可靠性都无法证实,缺乏客观性和科学性,对收益成本的测算原则和计算过程的编制也不够详细。这些“包装”操作让项目表面上达到了收支平衡,实际增加了地方政府的债务风险与财政负担。相关审计发现的问题有将不相关收益纳入项目收益;测算污水处理费收入以全市GDP增速为依据,而不是处理单价及处理量等。
3.第三方专业机构服务失真
根据政策要求,专项债部分申报文件需要由第三方专业机构出具专项评估意见。为使专项债项目能够通过评审,在采购第三方机构服务的过程中可能会存在舞弊,如采购方选择不具备专业资质的机构,或是中介机构为获取业务故意隐瞒重大事项帮助申报单位“包装”项目,导致最终评价结果失真。相关审计发现的问题有虚假串标;未按规定执行政府采购程序;第三方机构长期未更换;收益与融资平衡方案的编制和评估为同一家机构等。
(三)项目申报入库阶段
专项债申报流程分为需求上报、项目评审两个步骤,申报项目经省级发改和财政部门评审通过后纳入全省发行备选库管理。
1.时间规划不合理
专项债一般是每年的10到12月完成次年的需求申报,地方政府应在上半年就做好谋划和准备,各项资料在第三季度就应做好评审及相关留存,然后在第四季度完成申报。然而部分申报单位由于时间安排不合理,在申报前未完成“一案两书”或是尚未获得用地审批等其他必要手续,导致无法及时申报。相关审计发现的问题有因发行延后资金无法到位导致“项目等钱”;未及时结算相关企业欠款;垫付成本增加等。
2.事前绩效评价“假把式”
事前绩效评价结果是进入专项债项目库的必备条件。目前,专项债事前绩效评价主要以自评为主,地方财政选评、抽评和第三方机构代理评估为辅,自评往往容易流于形式,第三方机构的独立性与服务质量也有待考量。此外,由于现阶段对专项债绩效评价指标体系设计尚处于研究探索阶段,以及未来不可预测风险,设定的绩效指标可能无法有效评价目标,甚至可能出现为避重就轻凸显预期乐观事项设置不合理指标的情况。相关审计发现的问题有自评内容过于简单;将上年已完成内容继续设为下年考核指标;定性类评价指标比例远高于定量类指标;指标量化依据不科学等。
三、提出的应对建议
(一)夯实储备基础,做好前期规划
一要深挖政策,精心挑选高价值储备项目。市县级政府应加强政策学习,吃透上情、摸清下情,及时剔除不符合要求、价值低的项目,避免造成不必要的资源和成本浪费;积极主动对接上级债券主管部门,获取相关债券专家的专业指导意见,立足本地区实际情况,拓宽思路,科学精准谋划一批优质项目。
二要做好规划,加强项目推进力度。专项债的申报评审工作有严格的时间限制,申报单位要提前做好项目资料的准备工作。前期的准备材料涉及发改、住建、环保、第三方社会机构等多方单位,牵头单位应加强调度,牢固树立“一盘棋”意识,促使各单位形成强大工作合力,紧密协作配合,把专项债项目谋划、储备、申报工作摆在更加突出位置。
(二)提高认识,完善激励考核机制
一是明确责任界限。可以通过建立规章制度、召开联席会议等方式来落实,明确目标的主体责任单位,有助于针对问题单位提出有效的改进建议,同时责任单位能够快速认领问题有助于提高整改效率。
二是完善激励手段。可以采取建章立制,纳入年度考核目标,设立激励奖项,进行考核公示等措施推动各单位工作积极性。对积极申报、完成进度快的部门和单位进行激励表彰;对有条件申报而未申报、消极应付申报、项目进度推进慢的部门和单位进行通报,并与部门预算资金安排、年度考核等相挂钩。
(三)扎实开展项目可研,充分挖掘项目收益
一是深化项目可行性研究。政府各部门应充分认识专项债项目对支持本地区经济高质量发展的重要性和战略性意义,抓好政策机遇,提前谋划部署,强调项目前期工作的成熟度,根据项目特点,区位优势,尽快确定项目选址、建设内容、规模方案等,同时将必要的环评、用地、土地指标工作前置。最好项目已处于开工准备阶段,政府专项债投放后项目能够开工建设,能够马上形成实物投资量。
二是合理测算收益,科学防范风险。项目收益的来源要符合项目建设内容要求,要有科学合理的收益点和收益数据,同时收入增速、运营负荷要符合经济发展规律。由于未来充满不确定性,为提高发行主体的风险意识,建议在收益测算中必须保持谨慎,对收入的测算应尽量保守,对成本费用的测算则要全面,保留一定的安全边际,以应对难以预测的风险。
(四)建立第三方机构管理评价体系
根据专项债后续管理使用情况,从资质、效果、成本等方面,对第三方机构提供服务的满意度进行量化评分,评分高的机构在政府招标时享有优先权,以此倒逼机构关注服务质量。同时,建立第三方机构出具评估意见的准确性的问责机制,并设立“黑名单”,对出具虚假意见、造成重大财政资金损失浪费的机构进行处罚和限制,从严执行收支平衡有关要求,排除专项债项目潜在风险。
(五)科学开展绩效评估,细化指标体系
为进一步细化绩效评价指标,建议以专项债涉及的十大行业为基础,建立不同行业评价指标和量化标准,形成横向可比的行业绩效评价管理库;同时,分阶段设置纵向可比的评价指标,不同阶段指标内容的侧重点不同且分值系数也不同,比如发行阶段,应重点关注管理和决策评价,并提高相关指标的分值比重。(作者：魏琪)